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促进农村土地规模化经营 盘活利用“沉睡资产”

时间:2019-12-17   来源:省委会调研部

土地作为农村、农业发展的空间载体是经济发展、项目落地的关键,是乡村产业振兴最重要的资源。中国现有200多万个农民合作社, 平均每个行政村几个, 但真正意义上的合作社凤毛麟角, 虽然名称叫合作社, 因其规模过小, 无法在农村产业链中开展经营活动。农村土地的分散与碎片化分布状态是造成农业普遍小农化、粗放式经营现象的主要原因之一,严重制约着农业现代化与产业化的发展。在充分保障农民利益的前提下实现农村土地的大规模流转,是实现农业化现代化经营和乡村产业振兴的基础。中央明确农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度改革方向,为农村土地通过经营权流转实现规模化经营提供了制度保障;2018年中央一号文件明确探索农村宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”制度改革,适度放活宅基地和农村房屋使用权,有利于土地整合形成规模效益,促进乡村二、三产业的发展;近日中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出,允许村集体在农民自愿的前提下,依法把有偿收回的限制宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市,对宅基地进一步“松绑”,有利于盘活和放大农村土地资源,增加农民财产性收入,最大限度挖掘内需,实现乡村振兴。

可以玩滚球的网站调研组赴哈尔滨市香坊区以及绥化市北林区的部分村子开展调研,发现黑龙江省的农村土地资源没有得到充分利用,流转效果有待进一步提升。主要表现在以下几个方面:

一、  农村“空心化”严重,大量土地资源被浪费。

被调研的村子普遍存在青壮年劳动力外出务工,老人和孩子(学龄前)留守在家的情况。例如哈尔滨市香坊区新城村的村民大多是朝鲜族,村民常年在韩国务工,虽然将土地转租给了企业,实现了土地规模化经营,但是大量的宅基地和农房被闲置和浪费。通过让农民上楼的方式使土地集中起来,也很难进行,一方面建房、补偿需要大量资金,另一方面,由于住楼房生活成本将大大提高(取暖费每年至少需要多支出2000元左右),这对于人均生活费仅500元左右的村民来说是极大的负担,所以村民自身也不愿搬迁。农村学生留在乡村就读的也越来越少,绥化市北林区秦家镇的中心校(含初中和小学)有着很好的教学质量,每年的升学率不比绥化市区的初中低,但是生源每年都在严重萎缩。在市区买房已经成为农村青年结婚的“必要条件”和“标准配置”,农村年轻一代以及未来一代都在致力于“跳出农门”。

二、  农民思想不一致,土地规模化流转成难题。

哈尔滨市香坊区民胜村共有6000多亩农田, 某企业打算租赁其中450亩的土地用于经营原生态果蔬种植基地。但是由于村民思想比较传统保守,小农意识浓厚,靠种地养活自己的意识很深(种植玉米每年仅需劳作十几天,每亩地纯收入四五百元左右),并不愿意将土地经营权流转。企业将每亩地土地承包费用提高至800元,高于农民依靠种地所获得的收入,仍然有部分村民由于不确定国家未来几年会出台什么样的惠农政策,未来几年进行农业生产的收入是否会高于企业支付的土地承包费用,只肯将土地进行短期流转。土地规模和租赁时间满足不了企业的需求,所以合作没有达成,该企业转而租赁了与民胜村相邻的新城村的土地。当下很多农民在把土地承包出去的时候,流转双方只是单一的做出口头上的承诺,并没有拟定合同文书之类的文件,或者合同的格式不规范,不具备法律效益,一旦双方就某个问题达不成共识,很容易造成纠纷。

三、  涉农资金不足,没有形成好的投资环境。

城市依靠政策和资源优势吸引了绝大多数的社会资本,积累了大量的财富,与之相反,农村地区的资金也随着人口向城市的转移而大量的涌向城市。农村的基础设施建设、集中建房、农民的搬迁补偿等等都需要强大的资本支撑。对于现有的涉农企业来说,面临着季节性、临时性生产经营资金不足的问题。涉农企业的土地要么属于集体用地,要么属于流转土地,都不能用于抵押,由于缺少有效的固定资产抵押,所以融资特别难。即使通过担保公司的担保向银行融到资,一般的贷款利息是10%,通过担保公司后到企业手里是高达17%18%左右的利息,融资成本太高。这样不利于发展的农村环境和投资环境更难吸引到社会资本的投资。

四、  短期投资行为较多,没有形成稳定发展。

    三农问题始终是国家关注的焦点,国家也一直在加大对农业方面的政策倾斜力度。部分企业被政策吸引来投资,却忽视了农业项目本身投入大、风险大、见效慢的特点,投资短时间内没有得到回报,企业就打起了退堂鼓。当前的政策性农业保险,存在品种单一,受益面窄,保障力度较弱的问题,仅仅赔偿种子、化肥等物化成本,与农业生产的实际情况和经营组织、农户的保险预期存在一定差距。保障的缺位使很多有心投资发展农业的企业难以抵御一时的风险和挫折,很容易折戟沉沙,这样一来,土地的规模化经营也没有得到稳定发展。

提高农村土地利用和治理水平,使农村土地、宅基地实现规模化流转,把原来低效的、闲置的土地资源变成了活的资产。依托规模化的土地资源,吸引有实力的企业为平台,招徕真正的专业人才,让专业的人干专业的事,进行现代化的农业生产,开展兴旺的多种产业,乡村才能真正实现振兴。

一、顶层设计,规划先行,整合农村土地资源。

充分利用好农村土地,规划是前提,是至关重要的第一步。1、要从优化土地利用规划入手,依据空心村的不同类型,综合考虑经济、社会与生态效益,做好村庄空间布局和产业发展规划,采用合并、迁移或是转型治理的模式,着力推进生态移民搬迁工程,把农村宅基地整理与小城镇建设,中心村的扩展与自然村合并结合起来,集中建设住宅,使村庄建设既不浪费土地,又能满足广大农户生产、生活需要,促进村庄内聚式发展。2、要顺应经济发展的规律,以改善居住条件为宣传点,通过行政的办法和经济的激励措施鼓励剩余人口向中心村转移。敢于拓宽思路,将空心村改造与脱贫攻坚相结合,借助“易地扶贫搬迁”、“饮水安全工程”和扶贫基础设施建设的东风,对“空心村”进行“拆旧建新”,引导农户向中心村、中心镇适度聚集。在这个过程中,要注意处理好农民的权益,包括集体经济的收益权、土地的承包经营权和宅基地的使用权等,推动有序地转移。同时要给予农民合理的补贴,例如将城市取暖费补贴扩展至农村,解决农民基本生活上的后顾之忧。3、加强执法监督。各乡镇要加大对抢建、未批先建等违规建房的巡查力度,建立巡查台账,及时查处各种违规建房行为。要充分发挥村两委的作用,加强对规范农民建房的监督指导。注意耕地保护,对违反法律规定的土地用途变改行为加以有效控制。4、对村庄原有的区域,宜垦则垦、宜林则林、宜草则草,把这些区域科学有效地利用起来,进行复垦、还绿、还草,或者作为集体经营性建设用地入市,进行产业化发展。

二、完善配套,奖补鼓励,规范引导农村土地经营权有序流转。

     在促进农村土地流转及适度规模经营的进程中,要精准定位政府的角色,做好服务和监管。1、搭建土地经营权流转服务平台。建立健全土地经营权流转市场,建立农村土地承包经营权信息管理系统数据库,通过大数据实现对土地承包经营权动态管理,方便群众查询,利于服务管理,强化对农村产权交易的管理和服务,促进农村产权要素有序流动和抵押变现,让农村产权活起来。过程中要合理保障农民的权益,严厉禁止土地强制流转。出台相关法律法规,将流转协议格式内容程序化、合同化,用书面协议替代传统的不具备法律效益的口头协议,农民在土地流转时要到相关土地部门或者村委会做好登记并签订相关协议,明确受让双方各自履行的权利和义务,保证土地流转的有序进行。2、鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让股份合作等多种方式流转土地经营权,鼓励和支持社会中介组织参与农村土地经营权流转服务,支持开展既不改变农户承包关系、又保证地有人种的土地托管服务模式。对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡村和流转服务组织给予奖励,对集中连片流出土地的农户和承接农户流转土地的农业规模经营主体进行奖励和补贴,对不同地域不同规模以及不同年限的补助金额要进行合理区分,鼓励开展村组统一流转,严格控制土地抛荒并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。3、发挥村两委的引导作用。绥化市北林区西南村70岁的老支书凭借几十年来兢兢业业地为村民谋福利所积攒的声望和信任,成功说服村民将土地规模化流转,凭借快速集结的1000亩土地,成功吸引企业投资建设稻田公园(观光农业园),不仅土地租金高于市场价,而且企业通过雇佣村民打工,使50位村民每年年收入增加了28000元左右,甚至村里闲置的宅基地和菜园也以每平方米0.8元的价格被企业租用,用于发展“小园农业”。4、加强土地经营权流转管理。认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料,全面实现土地承包档案管理信息化。建立农村土地承包经营权流转情况登记册,及时准确记载农村土地经营权流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的,及时办理相关备案登记;对以转让、互换方式流转的,及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

三、财政倾斜,金融支农,为土地流转提供强有力的资本支撑。

1、加大财政扶持力度。建立土地流转财政扶持资金,专项用于农村土地承包经营权流转奖补、业务指导、流转信息平台的搭建和发布、土地流转服务组织培训、纠纷调解和仲裁机构建设等。2、破解农村产权抵押融资瓶颈,使农村信贷更便捷。在坚持和完善耕地保护制度前提下,完善土地承包经营权、林权等产权抵押融资体系,建立一套助推发展、程序简洁、风险可控、运行高效的农村产权抵押融资机制,解决其季节性、临时性生产经营资金不足。四川省泸县在这方面的制度突破值得借鉴。泸县国土资源局想把预计腾退的宅基地指标作为抵押,将宅基地指标入市后的资金作为还款资金向银行贷款。然而没有任何实物抵押,只有一个预期土地指标。银行根据《物权法》的相关管理规定,对宅基地指标进行界定,把宅基地指标以及它的应收账款作为抵押。正是有了银行的第一笔启动资金,泸县的宅基地改革才能够快速推进。2018年泸县用土地指标入市后的资金偿还了银行贷款。3、进一步拓宽融资渠道。除了出台税收和土地特殊优惠等政策吸引社会资本以外,可以大胆尝试将农业融资与博彩业相结合,发行中国农业彩票,其管理方式可以参考中国福利彩票、中国体育彩票等,将获得的资金用于支持土地流转、农业生产和农村发展。

四、谨慎招商,完善保障,推动规模经营稳定发展。

1、由于各地方区域的实际经济发展水平存在较大差异性,土地用途、农民劳动力素质等均不尽相同,所以,在具体开展各环节土地规模化经营操作时,理应注重以实际为基础,结合市场实际情况,以创造更多经济效益为目标,遵循因地制宜的原则,进行适宜的土地规模经营形式择选操作,有助于更好的推动土地适度规模经营。2、扶持规模经营,鼓励贫困户以权入股发展农民土地股份合作社。鼓励贫困户以产权折价入股发展农民土地股份合作社,化单户分散经营为集中捆绑闯市场,提高农民组织化程度。3、在具体择选承包方时应秉持着严谨、认真的态度,在明确土地承包面积时,应对承包者的经营能力及责任意识高低加以充分的考量和分析,确保承包方具备较高的责任意识及经营能力。倘若无法做到,则势必会出现产品质量低以及收益微薄等问题。具体而言,承包方应具备较为丰厚的经济实力,并可以自行承担相应的投入费用,责任意识也应较强。要求承包方自费投入的具体原因为,倘若要求政府投入,虽然承包方压力较小,但是不同的观念容易导致亏损归政府、利润算自己的问题产生,发挥消极的导向作用。4、完善农业保险的风险保障功能。美国的多种风险农作物保险,其保险责任包括洪水、干旱、火山爆发、雹灾、山体滑坡、火灾和农作物病虫害等多类灾害,保障对象以产量为主,保险产量根据农民个人种植作物的历史产量或地区产量来确定。今年的中央一号文件明确提出:按照扩面增品提标的要求,完善农业保险政策。应提高保障水平,尝试在原来政策性险种仅仅赔偿种子、化肥等物化成本的基础上,以补充保额型、价格型、收入型等险种,赔偿企业和农民的部分收入损失,使完善的农业保险成为农业生产和规模经营的“助推器”和“稳定器”。